Finanstilsynets strategi 2023-2026

Forord

Finanstilsynet gjennomgår hvert fjerde år strategien for virksomheten. Strategien formulerer mål og gir retning for løpende prioritering og styring av tilsynets virksomhet, herunder i de årlige virksomhetsplanene.

Finanstilsynets ansvarsområde er bredt og dekker ulike funksjoner i samfunnet. Oppgavene følger av finanstilsynsloven og sektorlovgivningen på de ulike tilsynsområdene. Store deler av lovgivningen er basert på et omfattende felles regelverk i EØS. Regelverket og den tilhørende deltakelsen i det europeiske tilsynssamarbeidet forutsetter omfattende ressursbruk i Finanstilsynet. Eksisterende oppgaver øker i omfang, og nye virksomhetstyper underlegges krav om konsesjon og tilsyn.

Forventningene til Finanstilsynet er store på de fleste tilsynsområdene. Enkeltvis kan forventningene begrunnes godt, men samlet sett lar de seg ikke innfri innenfor realistiske rammer. Dette vil gjelde selv om Finanstilsynet også i årene framover gjennom digitalisering og på andre måter må arbeide for å effektivisere virksomheten.

I strategiperioden 2019–2022 var finansmarkedene og Finanstilsynets aktiviteter preget av kriser og utviklingstrekk som ikke ble identifisert da strategien ble lagt. Koronapandemien og håndteringen av denne fikk store konsekvenser, både for finansmarkedene og Finanstilsynets virksomhet. I det siste har krigen i Ukraina og andre geopolitiske spenninger, samt økt inflasjon og kraftig renteoppgang, preget markedene. Det er stor usikkerhet om utviklingen i finansmarkedene og realøkonomien framover.

I strategien for 2019–2022 ble det understreket at Finanstilsynet må ha god evne til å håndtere uventede hendelser og utviklingstrekk. Målene og prioriteringene i strategien har gitt Finanstilsynet en god ramme for å prioritere og styre virksomheten under kriser og brå skift i markedene.

I arbeidet med strategien har Finanstilsynet vurdert sentrale utviklingstrekk og mulige endringer i lovbestemte rammebetingelser, risikofaktorer, produkter og atferdsmønstre. Det er innhentet synspunkter fra berørte bransjeorganisasjoner. I tillegg er strategiske vurderinger og planer fra de felles europeiske finanstilsynsmyndighetene og nasjonale tilsynsmyndigheter i andre land gjennomgått.

Finansmarkedene og reguleringene har endret seg siden Finanstilsynet fastsatte strategien for fire år siden, og det er identifisert nye oppgaver og utfordringer for Finanstilsynet. Det er likevel ikke skjedd endringer eller høstet erfaringer som tilsier en vesentlig omlegging av Finanstilsynets virksomhet. Målene for virksomheten er videreført og samsvarer med samfunnsoppdraget og delmål fastsatt av Finansdepartementet. Hovedprioriteringene er langt på vei opprettholdt.

Finn Arnesen styreleder

Morten Baltzersen finanstilsynsdirektør

 

1. Rammebetingelser og krav til virksomheten

Finanstilsynets virksomhet er regulert i finanstilsynsloven. Loven utredes av et utvalg som har frist 1. mars 2023. En ny tilsynslov kan få konsekvenser for Finanstilsynets ansvarsområder og innretningen av tilsynsvirksomheten.

I tillegg til finanstilsynsloven følger konkrete tilsynsoppgaver av finansforetaksloven og annen sektorlovgivning på de ulike tilsynsområdene. Sektorlovgivningen er i stor grad basert på felles europeisk lovgivning i EØS. Gjennom EØS-avtalen deltar Finanstilsynet i det europeiske tilsynssamarbeidet som skal bidra til harmonisert tilsynspraksis innenfor EØS. De europeiske finanstilsynsmyndighetene for henholdsvis bank-, forsikrings- og verdipapirtilsyn fastsetter felles tilsynsstandarder som legges til grunn i Finanstilsynets virksomhet.

Finansdepartementet har fastsatt en hovedinstruks for Finanstilsynet der blant annet Finanstilsynets samfunnsoppdrag og generelle krav til virksomheten fremgår.

De økonomiske rammene for Finanstilsynet fastsettes i statsbudsjettet med etterfølgende utlikning av utgiftene på virksomhetene under tilsyn. Basert på Stortingets bevilgningsvedtak stiller Finansdepartementet i det årlige tildelingsbrevet nærmere krav til virksomheten, herunder hvilke oppgaver som særlig skal prioriteres i løpet av året. I tillegg til oppgaver angitt i tildelingsbrevet får Finanstilsynet også andre oppdrag fra Finansdepartementet, blant annet knyttet til utvikling av regelverk og utredninger. Oppdragene er ofte omfattende og kan kreve endrede prioriteringer gjennom året.

Finanstilsynet dokumenterer virksomheten, og hvordan denne bidrar til å oppfylle samfunnsoppdraget, i årsrapporten, tertialrapporter og enkeltrapporteringer til Finansdepartementet. I tillegg dokumenteres virksomheten ved at det publiseres årlige oversikter over aktivitetene på ulike tilsynsområder, tilsynsrapporter, risikovurderinger og analyser mv.

Finanstilsynet får stadig nye oppgaver i forvaltningen av et regelverk som øker i omfang og kompleksitet. Det er da viktig og nødvendig å skape et tilstrekkelig ressursmessig rom for selve tilsynsvirksomheten. Finanstilsynet må derfor være tilbakeholden med å påta seg roller knyttet til utvikling av nye produkter eller tjenester som ikke er nødvendig for å oppfylle lovkrav eller internasjonale forpliktelser. Finanstilsynet kan heller ikke innta en ledende rolle i ivaretakelsen av andre og bredere samfunnsmessige utfordringer utenfor tilsynets hovedoppgaver.

Samfunnsoppdraget krever at Finanstilsynet har en velfungerende og effektiv virksomhet med kompetente medarbeidere.

Et sterkt fagmiljø preges av kompetanse, engasjement og kunnskapsdeling. Finanstilsynet skal være en attraktiv arbeidsplass og vil sikre nødvendig fagkompetanse gjennom aktiv rekruttering og ved å legge til rette for kompetanseutvikling. Finanstilsynet har fastsatt en egen strategi for dette arbeidet. Både i den løpende kompetanseoppbyggingen og i rekrutteringen av nye medarbeidere må Finanstilsynet ta hensyn til forventede endringer i arbeidsoppgaver og arbeidsmetoder. Disse endringene vil også kunne føre til behov for organisasjonsmessige justeringer.

Digitalisering er avgjørende for å effektivisere virksomheten, blant annet gjennom å videreutvikle arbeidsprosesser og tilsynsmetoder. Gode digitale løsninger og arbeidsverktøy er også nødvendig for at Finanstilsynet skal være en attraktiv arbeidsgiver. Finanstilsynet skal legge til rette for å utvikle medarbeidernes digitale kompetanse. Digitalisering vil skje i samsvar med Finanstilsynets digitaliseringsstrategi og mandatet for digitaliseringsprosjektet fra Finansdepartementet.

Kunnskap om samfunnsoppdraget og tillit til Finanstilsynet krever at tilsynet er åpen om sine vurderinger, tilsynspraksis, data og beslutninger. Kommunikasjonen skal være tydelig og tilpasset målgruppenes forutsetninger og behov. Finanstilsynet skal være konsistent og etterrettelig i sin kommunikasjon. Finanstilsynets kommunikasjon skjer i samsvar med fastsatt kommunikasjonsstrategi.

2. Finanstilsynets strategiske mål

Med utgangspunkt i Finanstilsynets hovedmål er det fastsatt seks delmål som grunnlag for å planlegge og evaluere virksomheten. Hovedmålet og delmålene er de samme som brukes i Finansdepartementets budsjettproposisjon og tildelingsbrev for 2023.

Hovedmål:

Finanstilsynet skal bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder

Finansiell stabilitet og velfungerende markeder er nødvendig for å sikre tillit til det finansielle systemet, en stabil økonomisk utvikling og beskyttelse av forbrukere og andre brukere av finansielle tjenester.

Finansiell stabilitet innebærer at det finansielle systemet kan håndtere forstyrrelser og uventede sjokk og samtidig utføre sine funksjoner slik at det ikke oppstår store, negative konsekvenser for resten av økonomien. Velfungerende markeder bidrar til effektiv allokering og prising av kapital og risiko.

Det er sammenheng mellom finansiell stabilitet og velfungerende markeder. Uten finansiell stabilitet kan ikke markedene fordele kapital og risiko på en effektiv måte. Dersom fordelingen av kapital ikke skjer på en effektiv måte og risiko blir feilpriset, kan dette skape finansiell ustabilitet.

Delmålene henger nært sammen og er i stor grad overlappende mål for mange tilsynsaktiviteter. For eksempel er Finanstilsynets arbeid for å fremme solide og likvide finansforetak, robust infrastruktur, investorbeskyttelse og effektiv krisehåndtering viktig for å verne om forbrukeres interesser. Forbrukervern er likevel formulert som et eget delmål for å synliggjøre aktiviteter som er direkte rettet inn mot forbrukernes kjøp av finansielle tjenester og produkter.

Finanstilsynet skal bidra til god beskyttelse av kundenes interesser i virksomheter og markeder under tilsyn. Kundebegrepet kan omfatte flere enn forbrukere og profesjonelle slik disse er definert i sektorlovgivningen på ulike områder. For eksempel bruker de fleste små næringsdrivende en ekstern autorisert regnskapsfører til å ivareta pliktene etter bokføringsloven og regnskapsloven. Delmålet "forbrukervern" dekker derfor kundevern i vid forstand.

Finanstilsynet skal bidra til å oppfylle delmålene på en samlet sett best mulig måte. Måloppnåelsen under hvert delmål vil imidlertid også avhenge av beslutninger tatt av andre myndigheter og av forhold Finanstilsynet ikke eller i liten grad kan påvirke.

Delmål:

1. Solide og likvide finansforetak

Solide og likvide finansforetak er en forutsetning for finansiell stabilitet, der foretakene er i stand til å oppfylle forpliktelsene overfor kundene og opprettholde viktige samfunnsfunksjoner. Finanstilsynet vurderer risikoen for ustabilitet i det finansielle systemet og bruker virkemidler for å redusere systemrisiko basert på informasjon fra tilsyn med enkeltforetak og den makroøkonomiske overvåkingen. Gjennom konsesjonskrav, kapital- og likviditetskrav og løpende tilsyn bidrar Finanstilsynet til at foretakene har god soliditet og robust finansiering, egnet ledelse og betryggende risiko- og virksomhetsstyring. I tillegg gir Finanstilsynet råd til politiske myndigheter om soliditets- og likviditetskrav og andre tiltak som bidrar til å redusere risikoen i det finansielle systemet.

2. Robust infrastruktur

Robust finansiell infrastruktur er en avgjørende forutsetning for betryggende systemer for betalinger, handel, prissetting og oppgjør i finansmarkedet. Svikt i infrastrukturen kan raskt føre til omfattende stans i kritiske tjenester og dermed få alvorlige samfunnsmessige konsekvenser. Lav risiko for systemsvikt og god beredskap for rask gjenoppretting ved svikt er derfor svært viktig. Gjennom konsesjonskrav og tilsyn med finansforetak, verdipapirforetak og infrastrukturforetak bidrar Finanstilsynet til at foretakene har tilfredsstillende styring og kontroll av IKT-risiko og annen operasjonell risiko.

3. Investorbeskyttelse

Pålitelig og tilstrekkelig informasjon er nødvendig for å sikre at verdipapirmarkedene kan bidra til god allokering og prising av kapital. Finanstilsynet bidrar til at løpende og periodisk informasjon fra noterte foretak er rettvisende og rettidig, og at foretakenes prospekter er utformet i tråd med kravene. Tilsynet med revisorer og regnskapsførere støtter også opp under dette. Gjennom tilsyn med verdipapirforetak og forvaltere av fond, samt effektiv og rask håndheving av atferdsreglene i verdipapirmarkedet, bidrar Finanstilsynet til markedsdisiplin og ivaretakelse av investorers og utstederes interesser.

4. Forbrukervern

God kundebeskyttelse er viktig for den enkelte forbruker og andre tjenestebrukere og for tilliten til aktørene i finansmarkedet. Tjenestetilbyderne skal ivareta kundenes interesser og ta hensyn til kundenes forutsetninger for å forstå egenskapene knyttet til produktene som tilbys. Finanstilsynet ivaretar forbrukervernet gjennom tilsyn med at foretakene tilbyr og formidler lån, forsikrings- og pensjonsprodukter, fondsprodukter og andre finansielle instrumenter samt eiendom på en forsvarlig måte. Også tilsynet med inkassoforetakene styrker forbrukervernet. Oppfølging av soliditets- og sikkerhetskrav bidrar til trygghet for at tjenesteyterne kan oppfylle forpliktelsene overfor kundene.

5. Effektiv krisehåndtering

Beredskap til å kunne håndtere kritiske situasjoner er viktig for tilliten til det finansielle systemet. Finanstilsynet har beredskap for å håndtere kriser i så vel enkeltforetak som markeder, slik at faren for at krisen får omfattende og varige skadevirkninger for finanssektoren og kundene reduseres. Tilsyn med at banker og verdipapirforetak utarbeider gjenopprettingsplaner og Finanstilsynets fastsettelse av krisehåndteringsplaner bidrar til at kritiske forhold håndteres tilfredsstillende. Også beredskap for å kunne gi rask og relevant informasjon til allmennheten er en sentral del av kriseberedskapen.

6. Kriminalitetsbekjempelse

Finanssektoren skal selv forebygge at finansforetak og andre aktører blir utnyttet i kriminelle aktiviteter. Finanstilsynet fører tilsyn med at foretakene etterlever pliktene i regelverket for bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering. Både virksomhet som drives uten nødvendig konsesjon, og ulovlig virksomhet i foretak under tilsyn svekker tilliten til finansmarkedene, og representerer i tillegg urimelig konkurranse for foretak som driver virksomhet innenfor regelverket. Tilsynsvirksomheten bidrar til å forebygge ulovlig virksomhet, og lovbrudd som avdekkes i foretak under tilsyn, blir fulgt opp. Ved mistanke om alvorlig økonomisk kriminalitet anmeldes forholdet til politiet. Revisorer og regnskapsførere har viktige kontrollfunksjoner som forebygger og avdekker økonomisk kriminalitet. Finanstilsynets tilsyn med revisjon og regnskapsføring bidrar til at disse etterlever sine kontroll- og rapporteringsplikter.

3. Sentrale utviklingstrekk og utfordringer

Økonomi og markeder

I Norge og flere andre land er økonomien ved inngangen til strategiperioden preget av høy aktivitet og lite ledige ressurser. De økonomiske utsiktene er imidlertid svært usikre. Forstyrrelser i forsyningskjedene, blant annet som følge av koronapandemien og krigen i Ukraina, har svekket vekstutsiktene og bidratt til en kraftig økning i prisveksten globalt. Sentralbanker i flere land har satt styringsrentene markert opp og varslet ytterligere renteøkninger. I tillegg strammes pengepolitikken til ved at sentralbankene bygger ned sine obligasjonsbeholdninger. Utsikter til svakere økonomisk vekst i kombinasjon med vedvarende høy inflasjon har skapt frykt for stagflasjon. Ved stagflasjon vil finans- og pengepolitiske myndigheter ha svært begrensede muligheter til å motvirke et økonomisk tilbakeslag gjennom å stimulere etterspørselen etter varer og tjenester.

Verdensøkonomien står nå overfor store utfordringer. Geopolitisk uro utgjør en betydelig risiko for utviklingen i realøkonomien og finansmarkedene i tiden framover. Det russiske angrepet på Ukraina i slutten av februar 2022 markerte en dramatisk historisk vending. Krigshandlingene samt de økonomiske straffetiltakene og andre restriksjoner på økonomisk samkvem som krigen har ført til, kan få vidtrekkende økonomiske og finansielle konsekvenser.

Gjelden til husholdninger og ikke-finansielle foretak har økt mye i mange land over flere år. Det tar tid å redusere gjelden, og den høye gjeldsbelastningen vil påvirke den finansielle stillingen til husholdninger og foretak i årene som kommer. Erfaringer fra tidligere finanskriser har vist at høy gjeld forsterker virkningene av negative hendelser og er en viktig kilde til finansiell ustabilitet.

I mange land har også statsgjelden økt betydelig de senere årene, blant annet som følge av støttetiltak under pandemien. Høy statsgjeld gjør økonomiene sårbare for økte renter på statsgjelden og reduserer det finanspolitiske handlingsrommet.

Høy gjeld i norske husholdninger og høye eiendomspriser utgjør de viktigste sårbarhetene i det norske finansielle systemet. Husholdningenes gjeldsbelastning er høy både historisk og sammenlignet med andre land. God tilgang til kreditt og stor låneetterspørsel blant husholdningene har bidratt til en kraftig økning i boligprisene. Nær hele husholdningsgjelden har flytende rente eller rente med kort bindingstid. Andelen husholdninger med særlig høy gjeldsbelastning har økt ytterligere de senere årene. Disse er sårbare ved inntektsbortfall, økte utlånsrenter og boligprisfall. Dersom mange husholdninger samtidig må redusere forbruket, kan det få store ringvirkninger i økonomien og det finansielle systemet.

De kommende årene kan bli preget av store makroøkonomiske utfordringer, geopolitisk uro og risiko knyttet til blant annet ny teknologi, klima og bærekraft. Risikobildet understøtter behovet for makrotilsyn, god kriseberedskap og evne til å håndtere uforutsette hendelser i enkeltforetak, infrastruktur og markeder.

EU/EØS-regulering

Det felleseuropeiske finansregelverket utvikles kontinuerlig, blant annet for å tilpasse det til endringer i markedene og for å fremme europeisk integrasjon. Regelverket er i økende grad basert på fullharmonisering og har høy detaljeringsgrad. På flere områder åpner regelverket for at nasjonale myndigheter kan fastsette strengere regler for å håndtere risikoer i økonomi, markeder og foretak. I Norge er dette handlingsrommet benyttet.

Et viktig formål med det europeiske tilsynssamarbeidet er å identifisere risikoer i foretak og markeder. Tilsynssamarbeidet legger til rette for at myndigheter kan samordne tiltak for å håndtere risiko og kriser i markedet eller i enkeltforetak. De europeiske finanstilsyns-myndighetene har de senere årene økt innsatsen for likere tilsynspraksis i EØS, blant annet gjennom felles tilsynsaktiviteter.

Den europeiske verdipapirtilsynsmyndigheten (ESMA) har direkte tilsyn med ratingbyråer, transaksjonsregistre, verdipapiriseringsregistre, administratorer av nærmere angitte referanseverdier, enkelte leverandører av datarapporteringstjenester og sentrale motparter i tredjeland. Det er bare reguleringen av kredittvurderingsbyråer og transaksjonsregistre som er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett. EU vurderer om flere områder bør underlegges overnasjonalt tilsyn. Blant annet er det foreslått at eksterne aktører som tilbyr klassifiseringstjenester til utstedere av grønne obligasjoner, skal underlegges direkte tilsyn av ESMA, og at enkelte kryptoeiendeler skal være underlagt direkte tilsyn av den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA). Det arbeides også med organisering av overnasjonalt tilsyn med kritiske IKT-tjenesteleverandører, blant annet for å overvåke konsentrasjonsrisiko. Det er ikke klart hvilke av de europeiske tilsynsmyndighetene som skal ha disse oppgavene. Det er etablert en egen krisehåndteringsmyndighet (SRB) for de eurosonebankene den europeiske sentralbanken har et direkte tilsyn med. SRB leder kriseutvalgene for disse bankene, også banker med virksomhet i Norge. I tillegg er det foreslått å etablere en ny EU-myndighet innenfor antihvitvasking.

Økende grad av internasjonalisering gjennom utenlandsk eie av foretak under tilsyn og mer grensekryssende virksomhet påvirker virksomheten til norske tilsynsenheter og strukturen i det norske finansmarkedet. Det endrer også Finanstilsynets tilsynsoppgaver og inngrepsmuligheter.

Regelverket innebærer omfattende rapportering av finansiell informasjon fra de fleste tilsynsområdene. Det er ressurskrevende å få på plass systemer for mottak av rapportene og å gjennomgå og kvalitetssikre rapporteringen. Det er foreslått et felles europeisk rapporteringssystem der all informasjon som markedsaktører etter regelverket har plikt til å utarbeide, sendes til det felles europeiske rapporteringssystemet.

EØS-forpliktelsene stiller store krav til Finanstilsynets oppfølging og gir mindre handlingsrom for Finanstilsynet i den løpende tilsynsvirksomheten. Omfattende nye krav til foretak og tilsynsmyndigheter krever strenge prioriteringer for å kunne drive et målrettet og risikobasert tilsyn.

Digitalisering

Finansforetakene har over lang tid tatt i bruk ny teknologi og utviklet digitale kundeløsninger. Foretakenes virksomhet påvirkes også blant annet av framveksten av nye aktører og tilbydere av produkter og tjenester.

Stor avhengighet av digitale løsninger gjør finansielle tjenester sårbare for cyberangrep og andre alvorlige informasjonssikkerhetshendelser. Cyberangrep er en trussel både mot enkeltforetak og deres kunder og mot markeder. Slike angrep kan også true finansiell stabilitet. Forslaget fra EU til ny lovgivning for digital operasjonell motstandsdyktighet regulerer blant annet foretakenes håndtering av cyberrisiko. Finanssektoren legger betydelig arbeid i å styrke evnen til å stå imot angrep og annen digital risiko. Finanstilsynet samarbeider med andre norske myndigheter og har en rolle i testing, koordinering og forebygging av cyberhendelser i norsk finansiell sektor.

Det registreres økt grad av utkontraktering av virksomhet, blant annet gjennom bruk av skytjenester. Det urolige geopolitiske bildet påvirker risikoen knyttet til utkontraktering, og grunnlaget for foretakenes risikovurderinger kan raskt endres. At foretakene sikrer seg mulighet til å iverksette alternative løsninger, blir dermed viktigere. Når flere tilsynsenheter benytter samme leverandør av IKT-tjenester, medfører utkontraktering også konsentrasjonsrisiko.

Tilbydere av vekslings- og oppbevaringstjenester for virtuell valuta har meldeplikt til Finanstilsynet og omfattes av hvitvaskingsregelverket. EU har foreslått et felles europeisk rammeverk som skal skape rettssikkerhet og regulere framveksten av ulike verdier som i dag faller utenfor det eksisterende regelverket. Blant annet vil tjenestetilbydere og utstedere av kryptoverdier som i dag faller utenfor regelverket, underlegges krav om autorisasjon og tilsyn. Risiko knyttet til framveksten av kryptoverdier diskuteres også i andre internasjonale fora, slik som Financial Action Task Force (FATF) og International Monetary Fund (IMF). IMF har blant annet påpekt at den digitale sårbarheten og utviklingen innenfor desentralisert finans kan utgjøre en risiko for finansiell stabilitet.

Klima og bærekraft

Klimaendringer og andre miljøfaktorer, sosiale forhold og selskapsstyring (såkalte ESG-faktorer) er de siste årene satt høyt på den politiske dagsordenen, både internasjonalt og i Norge. Selskaper blir i økende grad vurdert etter slike kriterier, og finansmarkedsreguleringen skal bidra til at aktørene hensyntar bærekraftsrisiko i forretningsstrategier og løpende virksomhet.

EUs politiske ambisjoner om at Europa skal bli et klimanøytralt kontinent innen 2050 følges opp gjennom en ambisiøs politisk handlingsplan ("Green Deal"), med tiltak innenfor stort sett alle samfunnsområder. På finansområdet er det uttalte målet å skyve kapital over i mer bærekraftige investeringer, håndtere klima- og annen bærekraftsrisiko og fremme åpenhet og transparens. De siste årene er det vedtatt en rekke omfattende EU-regler på finansområdet som skal støtte opp om disse politiske målsettingene. En betydelig del av dette regelverket forventes gjennomført i Norge i løpet av kort tid. Norge har også vedtatt klimapolitiske mål som i betydelig grad vil påvirke både markeder og foretak under tilsyn.

Bærekraftsrisiko vil påvirke flere risikoområder i foretak under tilsyn, og klimarelatert risiko vil være en sentral faktor i finansmarkedene i årene framover. Finansforetak er eksponert for økt risiko for tap knyttet til tegnede forsikringer, utlån, investeringer og operasjonelle hendelser. Økte tap vil kunne ramme næringen bredt og kan utgjøre en trussel mot den finansielle stabiliteten.

De europeiske finanstilsynsmyndighetene er i ferd med å utarbeide retningslinjer for hvordan finansforetak og tilsynsmyndigheter bør inkludere bærekraftsrisiko i vurderinger av risikostyring og kapitalbehov. Utviklingen av metoder for kartlegging av bærekraftsrisiko er i startfasen internasjonalt. Blant annet legges det vekt på å utvikle relevante klimascenarioer som finansforetak og tilsynsmyndigheter kan bruke i scenarioanalyser og stresstester. EU og de europeiske finanstilsynsmyndighetene er i ferd med å vurdere tilpasninger i soliditetsregelverket for banker og forsikringsforetak for å hensynta klimarelatert risiko og fremme omstillingen til lavutslippssamfunn.

Relevant informasjon om klimaeffekter og klimarisiko knyttet til foretaks nåværende virksomhet og forretningsstrategier er en forutsetning for gode og informerte kjøps- og investeringsbeslutninger. Et viktig formål med regelverksutviklingen i EU innen bærekraft er derfor å hindre at produkter eller virksomheter framstår som mer bærekraftige enn de er, såkalt grønnvasking. Kravene til informasjon fra norske foretak er i ferd med å bli vesentlig skjerpet gjennom nytt regelverk. Sterk vekst i markedet for grønne investeringsprodukter innebærer at dette området vil få betydelig oppmerksomhet framover.

Pensjon

Pensjonsmarkedet er preget av at innskuddspensjonsordninger i stor grad har erstattet ytelsesordninger i privat sektor. Det forventes en sterk vekst i innskuddspensjonsmidler til forvaltning i årene framover. Overgangen fra garanterte produkter til produkter med investeringsvalg og opphørende ytelser har stilt økte krav til informasjon og rådgivning for at kundene skal kunne ta informerte valg.

Til tross for en økende andel innskuddspensjon er fremdeles en overvekt av forpliktelsene knyttet til kontrakter med årlig rentegaranti, som er utfordrende å oppfylle med et lavt rentenivå.

Soliditetsutfordringer knyttet til fripoliser har gjennom flere år vært sentralt i oppfølgingen av livsforsikringsforetakene, men gjennom tilbakeholdt overskudd og øvrige tilpasninger av virksomheten har livsforsikringsforetakene klart å oppfylle nye felleseuropeiske kapitalkrav. Også pensjonskassene har klart overgangen til nytt kapitalkrav, selv om økningen i fripolisebeholdningene på pensjonskassenes balanser har vært betydelig.

I den senere tid har renten steget. Dette kan gjøre det mer attraktivt for nye og eksisterende aktører å motta fripoliser. Samtidig må det tas høyde for at renteoppgangen kan bli kortvarig, og at rentene på sikt kan gå ned mot det lave nivået som har vært observert de senere årene. Dersom renten og inflasjonen forblir relativt høy over lengre tid, vil problemstillinger knyttet til kundevern bli mer framtredende, spesielt for fripoliser hvor lav oppregulering reduserer verdien av pensjonen over tid.

4. Prioritering av tilsynsområder

Finanstilsynet skal holde en forsvarlig aktivitet på alle tilsynsområder. Innenfor de rammer dette setter, tilsier utviklingstrekkene og utfordringene beskrevet i kapittel 3 at Finanstilsynet i strategiperioden særlig prioriterer

• makrotilsyn
• soliditetstilsyn med finansforetak
• tilsyn med distribusjon av utlån, pensjons- og fondsprodukter samt andre finansielle instrumenter
• tilsyn med aktørene i betalings-, handels- og oppgjørssystemene og annen finansiell infrastruktur
• tilsyn med etterlevelse av hvitvaskingsregelverket
• kriseberedskap

Oppfølging av klima- og bærekraftsrisiko vil bli prioritert, og disse aktivitetene vil inngå i de tre førstnevnte prioriteringene (makrotilsyn, soliditetstilsyn med finansforetak og distribusjon av utlån, pensjons- og fondsprodukter samt andre finansielle instrumenter).

Finansmarkedene kan endre seg vesentlig i løpet av strategiperioden, slik at det kan bli nødvendig å endre prioriteringene. Aktivitetene skal uansett innrettes i samsvar med prioriteringer i det årlige tildelingsbrevet og andre oppdrag gitt av Finansdepartementet.

Makrotilsyn og tilsyn med soliditeten i finansforetak

Historiske erfaringer i Norge og andre land har vist at tilsynsmyndigheter må ha særlig oppmerksomhet på den gjensidige påvirkningen mellom makroøkonomien og det finansielle systemet. Makrotilsyn er en grunnleggende forutsetning for at Finanstilsynet best mulig kan bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder. Dette vil være særlig viktig i lys av den store økonomiske usikkerheten internasjonalt og sårbarheten som har bygget seg opp i høy husholdningsgjeld og høye eiendomspriser.

Bankene har en sentral rolle i finansmarkedene ved at de forvalter midler fra allmennheten, formidler lånekapital til foretakssektoren og til husholdningene og har en viktig funksjon i betalingsformidlingen. Bankinnskudd skal være en trygg plassering, og solide banker gir nødvendig tillit til banksektoren. Soliditetstilsyn med banker er derfor en grunnleggende og høyt prioritert oppgave for Finanstilsynet.

Tilsyn med finansforetakenes utlånspraksis er viktig for å forebygge finansielle ubalanser og bidra til solide finansforetak gjennom god kredittkvalitet. En sunn utlånspraksis er viktig for å forebygge gjeldsproblemer i sårbare husholdninger.

Selv om det for arbeidstakere i privat sektor skjer en stor overgang fra avtaler med garanterte pensjonsytelser til innskuddspensjon med investeringsvalg, vil pensjonsinnretningenes andel garanterte forpliktelser være vesentlig i mange år framover. Tilsyn med soliditeten i pensjonsinnretningene er derfor fortsatt viktig.

Tilsyn med distribusjon av utlån, pensjons- og fondsprodukter mv.

Som nevnt forventes det en sterk vekst i innskuddspensjonsmidler til forvaltning i årene framover. Pensjonsprodukter med investeringsvalg innebærer at kundene selv må bære avkastningsrisikoen, og investeringsbeslutningene får vesentlig betydning for verdien av utbetalt pensjon. Tilsvarende har kundene selv avkastningsrisikoen ved sparing i ulike fondsprodukter. Det er avgjørende at kundene får god informasjon og rådgivning ved inngåelse av avtaler om pensjonssparing for å sikre at produktene er egnet. Dette gjelder uavhengig av om rådgivning og salg av slike produkter skjer fra produsent eller distribusjonsledd.

Låneopptak er viktige beslutninger for forbrukere. I tillegg til å ivareta finansiell stabilitet og soliditet i finansforetak har sunn utlånspraksis stor betydning for forbrukervernet. Finanstilsynets tilsyn med utlån til forbrukere utvides i ny lovgivning.

Tilsyn med finansiell infrastruktur

Alvorlig svikt eller sammenbrudd i betalingssystemet og annen finansiell infrastruktur kan ramme finanssektoren og vitale samfunnsfunksjoner hardt og true finansiell stabilitet.

Økt digitalisering, nye og avanserte digitale løsninger, økt utkontraktering og nye aktører påvirker risikoen, og risikobildet kan raskt endre seg. Avhengigheten av digitale løsninger gjør finansielle tjenester sårbare for cyberangrep og annen svikt i informasjonssikkerheten. Tilsyn med foretakenes IKT-virksomhet er derfor prioritert.

Tilsyn med etterlevelse av hvitvaskingsregelverket

De fleste rapporteringspliktige etter hvitvaskingsregelverket er under tilsyn av Finanstilsynet. Manglende etterlevelse øker risikoen for at foretakene utnyttes til kriminalitet og utgjør også en betydelig operasjonell og økonomisk risiko for foretakene som følge av mulige overtredelsesgebyr, bøter, erstatningssøksmål og omdømmetap. Det er økt internasjonal oppmerksomhet rettet mot bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering, også som følge av kommende utvidet EU-regulering.

Kriseberedskap

På bakgrunn av usikkerheten knyttet til den økonomiske utviklingen i Norge og i flere andre land må Finanstilsynet være forberedt på at det kan oppstå kriser med vidtrekkende konsekvenser i foretak under tilsyn, markeder og finansiell infrastruktur. Finanstilsynet må ha god beredskap for å kunne håndtere kriser av ulik art. Dette gjelder både kriser som rammer det finansielle systemet, og kriser i enkeltforetak som ikke truer finansiell stabilitet, men som likevel har stor betydning for tilliten til tjenestetilbyderne i finansmarkedet. Rollene som krisehåndteringsmyndighet etter EØS-regelverket og som leder av Beredskapsutvalget for finansiell infrastruktur (BFI) samt oppgaver som følger av annet samarbeid, må ivaretas.

Oppfølging av klima- og bærekraftsrisiko

Finanstilsynet forvalter en stor del av regelverket på bærekraftsområdet, og kommende regelverk vil gjøre at oppgavene øker. Regelverket skal blant annet sikre at foretak under tilsyn håndterer klimarelatert risiko. Finansforetakenes håndtering av klimarisiko vil være en sentral oppgave i både makrotilsynet og soliditetstilsynet med finansforetak, på linje med andre risikoer som foretakene må håndtere.

Regelverket stiller krav til foretakenes rapportering, som Finanstilsynet skal følge opp på linje med andre lovpålagte rapporteringskrav. Oppfølgingen av foretakenes bærekraftsrapportering skal motvirke grønnvasking, og Finanstilsynets tilsyn med revisorer dekker bekreftelser knyttet til bærekraftsrapportering. Oppfølging av grønnvasking og foretakenes rapporteringskrav vil inngå i tilsynet med verdipapir- og fondsmarkedene. Kombinasjonen av nytt regelverk og sterk vekst i markedet for grønne investeringsprodukter innebærer at Finanstilsynet må bruke betydelige ressurser på å ivareta oppgavene på dette området.

5. Oppgaver og virkemidler

Finanstilsynets rolle som tilsynsmyndighet innebærer aktiv håndheving av regelverket Finanstilsynet forvalter. Finanstilsynet må løpende vurdere hvilke aktiviteter som best og mest effektivt ivaretar de hensynene som kommer til uttrykk i de fastsatte målene.

Tilsyn

Gjennomføring av tilsyn for å kontrollere foretakenes etterlevelse av lov- og forskriftskrav er en sentral og viktig del av Finanstilsynets virksomhet. Kontrollen omfatter også kvaliteten på innrapporterte data.

Finanstilsynets tilsyn er risikobasert. Hensynet til høyest mulig måloppnåelse krever at Finanstilsynet løpende vurderer hvilke risikoer som krever tilsynsmessig oppmerksomhet. For eksempel er det naturlig at store foretak, der problemer i foretaket kan true finansiell stabilitet eller påvirke hvordan markedet fungerer, følges tettere enn mindre foretak. Finanstilsynet kan likevel ikke la være å følge opp små foretak, både av hensyn til lovfestede tilsynsforpliktelser og fordi problemer i små foretak kan påvirke den nødvendige tilliten til det finansielle systemet.

Finanstilsynet mottar en rekke signaler knyttet til regelverksbrudd. Signalene kan være innrapporteringer eller oppslag i mediene, i tillegg til forhold som avdekkes i tilsynet med enkeltforetak. Finanstilsynet foretar en risikobasert vurdering av hvordan signalene skal følges opp.

Regelverket Finanstilsynet forvalter, inneholder en rekke bestemmelser som stiller krav til styring og kontroll på sentrale risikoområder. Det ansvaret og de oppgavene som påligger foretakets ledelse, er ikke begrenset til oppfyllelse av disse bestemmelsene, men er knyttet til en helhetlig og gjennomgripende styring og kontroll med virksomheten. Finanstilsynets kjernevirksomhet omfatter kontroll og vurdering av om tilsynsenhetene har identifisert de vesentlige risikoene og håndtert disse på en forsvarlig måte. For at Finanstilsynets kontroll skal være effektiv, må den inkludere etterprøving av ledelsens uttalelser og gjennomgang av dokumentasjon som danner grunnlaget for ledelsens vurderinger og beslutninger.

Som ledd i tilsynsvirksomheten fatter Finanstilsynet vedtak om konsesjon med vilkår til oppstart av virksomhet og etterfølgende vedtak om godkjenninger og dispensasjoner i den løpende virksomheten. Som ledd i tilsynsvirksomheten fattes også vedtak om individuelle kapitalkrav og modellgodkjenninger. Finanstilsynets vedtak kan også gjelde tilbakekall av konsesjon eller pålegg om retting. I tillegg fatter Finanstilsynet vedtak om gebyr og andre administrative sanksjoner.

Finanstilsynet håndhever regelverk som gjelder for aktører i finansmarkedet som ikke er underlagt tilsyn. Dette gjelder blant annet regelverk som skal hindre innsidehandel og manipulasjon av verdipapirmarkedet, og regelverk som skal hindre videreføring av virksomhet som drives uten nødvendig konsesjon.

Analyse og overvåking av finansmarkedene

Et godt risikobasert tilsyn må ta hensyn til den gjensidige påvirkningen mellom realøkonomien og finansmarkedene, og forebygging av finanskriser kan ikke begrenses til å føre tilsyn med enkeltforetak. Risikofaktorer som identifiseres i realøkonomien og markedene, benyttes i tilsynet med enkeltforetak, og forhold som avdekkes i tilsyn med foretakene, inngår i grunnlaget for makroovervåkingen.

Finanstilsynet mottar store mengder data, blant annet fra tilsynsenhetene, og omfanget øker i takt med utviklingen av nytt regelverk i EU. Dataene kan danne grunnlag for vurderinger av risikoer og utviklingstrekk i foretak og markeder. Ytterligere bruk av dataanalyser i tilsynsvirksomheten vil utvikle og forbedre det risikobaserte tilsynet og bidra til å avdekke problemer i foretak og markeder på et tidligere tidspunkt.

Kriseberedskap og -håndtering

Finanstilsynet er krisehåndteringsmyndighet etter EØS-regelverk som krever dette, med de oppgavene som tilligger denne rollen. Også når det gjelder arbeid rettet mot cyberrisiko, er Finanstilsynet involvert på ulike måter. Kriser som oppstår i enkeltforetak, bransjer eller markeder underlagt tilsyn, må håndteres av Finanstilsynet.

Regelverksarbeid

Finanstilsynet har begrenset myndighet til å fastsette forskrifter, men utarbeider etter oppdrag fra Finansdepartementet, eller på eget initiativ, forslag til lov- eller forskriftsendringer. Gjennom dette arbeidet, og gjennom høringsuttalelser til regelverksforslag utarbeidet av andre, har Finanstilsynet mulighet til å påvirke innholdet i reglene. Dette gjelder også i gjennomføringen av EU-regelverk i norsk rett.

Kommunikasjon

Finanstilsynet publiserer tilsynsrapporter og vedtak som avklarer viktige eller prinsipielle spørsmål. Åpenhet om avgjørelser er viktig både for den bransjen saken gjelder, og for allmennhetens tillit. Finanstilsynet utarbeider rapporter om risikoer som bygger seg opp i markedet. Rapportene formidles fra Finanstilsynet til tilsynsenhetene og markedene, slik at også ledelsen i foretakene og andre kan ta hensyn til dette i risikostyringen. Finanstilsynet publiserer advarsler om virksomhet som drives i Norge uten nødvendig tillatelse. Også annen informasjon på Finanstilsynets nettsted bidrar til å oppfylle plikter som påhviler Finanstilsynet som forvaltningsorgan, og til informasjon rettet mot forbrukere.